גביית ארנונה כפונקציה של שווי הנכס

 
ערן שמעוני
שמאי מקרקעין, מנהל עסקים (MBA) ופיסיקאי (B.sc.)
 

 

ההתייחסות לשווי הנובע מנוהג בלתי חוקי בחישוב ההשבחה היא נושא שבמחלוקת עד ימינו אלה. בעבר, מרבית השמאים האמינו כי יש להביא בחשבון ההשבחה לשווי קודם את שווי הנכס הנובע מכל גורם שהוא1 (להלן: "האסכולה הישנה"). לאחרונה, הפסיקה, החלטות וועדות ערר ושמאים מכריעים נוטות יותר לעמדה המנוגדת, לפיה אין להביא בחשבון לשווי מצב קודם בתחשיב ההשבחה שווי הנובע מנוהג בלתי חוקי (להלן: "האסכולה החדשה"). נראה כי עמדת הוועדה המקומית לתכנון ולבניה "חולון" (להלן: "הוועדה") במחלוקת זו, בכל הנוגע לנוהג לבניית מרפסות בעיר, תומכת באסכולה החדשה ובאה על פתרונה בהתאם להחלטת וועדת הערר לתכנון ולבניה, פיצויים והיטל השבחה מחוז ת"א בעניין הדסה כהן2 אשר בהסתמכה על החלטת וועדת ערר מחוזית לפיצויים והיטל השבחה בפרשת שנפלד3 (להלן: "פרשת שנפלד") החזירה את השומה המכרעת לבחינתו החוזרת של השמאי המכריע ליישום העקרונות שנקבעו בפרשת שנפלד4 לעניין נוהג, דרכי הוכחתו ונוהג מוטעה שאין להסתמך עליו.

במאמר זה אין בכוונתי לשפוך עוד דיו על ההבדלים בין האסכולות, אלא להצביע על הבעייתיות באסכולה החדשה הנוצרת כתוצאה מקיזוז שוויו של נוהג בלתי חוקי מהשווי הקודם בחישוב ההשבחה ולבסוף להציע דרך לפתרון.

לצורך הדיון, נניח לדוגמה נכס בעיר "חולון". להלן המצב התכנוני החלקי הרלוונטי לנכס (טורים 1 – 4) בטבלה:
 
 
נסמן:

a6, .... a4 ,a3 את ההשבחה במ"ר אקוו' לתיקונים 4, 4ד', 8 ו – 7, בהתאמה.
v6, .... v4 ,v3 את השווי למ"ר אקוו' לתיקונים 4, 4ד', 8 ו – 7, בהתאמה.
p6, .... p4 ,p3 את ההפחתה/תוספת שווי הנוהג באחוזים משווי הנכס/למ"ר אקוו'5 לתיקונים 4, 4ד', 8 ו–7, בהתאמה.
m6.... m4 ,m3 את מקדם ההצמדה למדד6 למועד המימוש7 של ההשבחה לתיקונים 4, 4ד', 8 ו–7, בהתאמה.

מתקבל (ראה טבלה):

משוואה 1: חחחחסה"כ השבחה רלוונטית ללא קיזוז שווי הנוהג למועד המימוש (סיכום טור 85 והצמדה למדד6):
חחחחחחחחחחחm6 x v6 x a6) + (m5 x v5 x a5) + (m4 x v4 x a4) + (m3 x v3 x a3)).

משוואה 2: חחחחסה"כ השבחה רלוונטית בקיזוז שווי הנוהג (סיכום טור 97 והצמדה למדד6):
חחחחחחחחחחחm6 x v6 x a6 x (1 +p6%) + (1 - p5%) x m5 x v5 x a5 + (1 - p4%) x m4 x v4 x a4 + (1 - p3%) x m3 x v3 x a3

משוואה 3: חחחחהשינוי בהשבחה (סיכום טור 106 והצמדה למדד6 שווה למשוואה 2 פחות משוואה 1):
חחחחחחחחחחחm6 x p6% x6v x 6a - m5 x p5% x 5v x 5a - m4 x p4% x v4 x a4 - m3 x p3% x v3 x a3
 

תיקון 7 לתכנית המתאר ח–111, התיר תוספת של 30% מהשטח המותר לבניה למגורים למעט, בין היתר, שטחים לגביהם אושרו, לאחר האישור למתן תוקף של תכנית המתאר ח–1, תכניות בנין עיר בהן נכללו הוראות המתירות מתן תוספת אחוזי בניה למרפסות. בעניין הדסה כהן ובפרשת שנפלד, כמו גם במקרים אחרים, במטרה להוכיח קיומו של נוהג12 המשפיע על השווי הקודם, הובאו ע"י שמאי הבעלים דוגמאות להיתרי בניה לבניית מרפסות הקודמים לתיקון.

נשאלת השאלה במידה שיוכח קיומו של נוהג האם יש בעובדה זו להשפיע על השווי הקודם ובכך גם על גובה ההשבחה המחושבת?

לצורך הדיון נניח, בקיצוניות, כי אנו חיים בשנת 1990, מס' ימים לאחר אישורו למתן תוקף של תיקון 7 וטרם פרסומו, ועלינו להעריך שוויו של נכס בו, בנוסף לאחוזי הבניה המרביים המותרים עפ"י התכניות, קיימות מרפסות בנויות בהיתר. נראה כי במצב העניינים המתואר מרבית השמאים יסכימו כי המרפסות הקיימות תורמות לשווי הנכס במידה כזו או אחרת, כך שהשאלה הנותרת תהיה האם יש להתייחס לשוויים בהערכות לצרכים שונים: רכישה/מכירה, בטוחה בנקאית, מס שבח, היטל השבחה וכד'. לשם ההדגשה, נציין כי ברור שבמקרה והמרפסות אינן בנויות אך בהתאם לנוהג קיים הפוטנציאל לאישורן, לפוטנציאל זה עדיין תהיה תרומה חיובית לערך הנכס.

 

הקשר להיטל השבחה

סעיף 1 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה–1965 (להלן: התוספת") מונה שני תנאים מצטברים לחישוב ההשבחה.

חחחחחחחח1. עליית שוויים של מקרקעין.
חחחחחחחח2. עליית השווי נוצרה עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג.

משכך אם נתעלם משווי הנוהג במצב קודם, תחשיב ההשבחה לתכנית יכלול את שוויו שלא נוצר עקב אישור התכנית. לדעתי, ולו בשל הגדרה זו בלבד, אין להתעלם משווי הנוהג שבניגוד להוראות התוספת.

למרות הגדרת "השבחה" בסעיף 1, כפי שהוגדרה, נניח כי נקבל את פרשנות הוועדה המקומית שאין להתחשב בשווי הנוהג במצב קודם13. במצב עניינים זה ברור שההשבחה לתיקון 7 לתכנית תעלה14 בגובה שווי הנוהג אך קיימות השפעות נוספות15 לפיהם קיימות בתיקונים 4, 4ד' ו–8 הפחתות חלקיות לשווי הנוהג. מתקבל כי כשקבענו, עם השימוש באסכולה החדשה, שיש לקזז את שווי הנוהג משווי הנכס במצב קודם לתיקון 7, אזי יש להפחית גם את הפרמיה שהשוק משלם עבורו בכל התכניות הקודמות לתיקון 7, דהינו שווי מ"ר אקוויוולנטי יפחת בהתאם16, ראו דוגמה בה הותרנו את התכניות המשביחות הקודמות לתיקון, בלבד.

עיננו הרואות כי חלק ניכר מתוספת ההשבחה לתיקון 7 שנוצרה כתוצאה מהתעלמות מהנוהג הבלתי חוקי, לכאורה, תתקזז בהפחתת השווי למ"ר אקוויוולנטי ובכך גם בהפחתת ההשבחה לתכניות הקודמות לתיקון כך שפועל יוצא של תחשיב השבחה בהתעלמות מנוהג בלתי חוקי יהיה בחלקו חלוקת תוספת ההשבחה לתיקון 7 בהפחתת ההשבחה בתכניות המשביחות הקודמות לו.

מסקנה: התעלמות מנוהג גוררת תוספת השבחה לתיקון 7 והפחתת השבחה לתכניות קודמות לו

לצורך המחשת הבעייתיות שבמסקנה, נניח שבדוגמה שלנו נוסיף מימוש מלא מ–1 בינואר 1990. במקרה כזה שולם לוועדה היטל השבחה מלא (ללא קיזוז שווי הנוהג) עבור תיקונים 4, 4ד' ו–8 ע"י המוכר, והקונה שילם, בעת הרכישה, עבור הנוהג פרמיה המכילה את שוויו. משכך תוספת ההשבחה ללא קיזוז הפרמיה ששולמה ע"י הקונה תביא להתעשרות כפולה של הוועדה17 על חשבון הקונה ששילם למוכר פרמיה ברכישה ונידרש לשלם שוב עבור אותן זכויות שבנוהג בחישוב ההשבחה לתיקון 7. האם לכך התכוון המחוקק?

יתרה מכך במידה שנתייחס לדוגמה הקודמת אך ללא מימוש מלא בינואר 1990 נקבל, כפי שהזכרנו, קיזוז חלקי עבור זכויות הבניה שהוקנו בתיקונים 4, 4ד' ו–8, לאחר תחילת תוקפה של התוספת השלישית18 ולא נקבל קיזוז עבור שווי הנוהג לזכויות מוקנות בתכניות הקודמות לכניסת החוק לתוקפו19. דהינו מתקבל כי שולם היטל ולו חלקי עבור זכויות הקודמות ליום תחילתה של התוספת ובניגוד לחוק.
 

סיכום:

חישוב בהתאם לאסכולה החדשה, ללא קיזוז שווי הנוהג במועדי מתן תוקף לתכניות קודמות וכן לזכויות הבניה במצב קודם, יביא לתוצאות הבאות:

חחחח1. תשלום היטל השבחה חלקי עבור השבחה הקודמת לתאריך 01/07/1975 שבניגוד לחוק.
חחחח2. תשלום היטל השבחה עבור עליית שווי שאינה נובעת מאישור תכנית, הקלה או שימוש חורג.
חחחח3. כפל תשלום היטל השבחה ע"י הקונה והתעשרות כפולה של הוועדה, במקרה שהיה מימוש מלא טרם אישור תיקון 7.

כדי להימנע מתוצאות אלו שאינן לרוח התוספת תוך הפגיעה המידתית האפשרית בחוק, לדעתי, יש להתייחס לשתי האפשרויות הבאות:

גביית היטל השבחה ללא קיזוז שווי הנוהג, בהתאם לאסכולה הישנה.

חחחחחחאו

גביית היטל השבחה בהתאם לאסכולה החדשה תוך קיזוז שווי הנוהג:
חחחחבמצב קודם לתכנית20.
חחחחלכל התכניות המשביחות הקודמות21.
חחחחלזכויות הבניה בהתאם לתכניות מאושרות במצב קודם19.
חחחחלזכויות הבניה בהתאם לתכניות המאושרות עובר לכניסת החוק לתוקפו19.

הערה- יש להדגיש כי לדעתי יש לבחון כל שווי נוהג שהוא22, לכל תכנית ותכנית במועד הקובע לה ולמצב הקודם ושווי זה יש לקזז/להוסיף.

איזו אסכולה תגבר על השנייה או אולי ינהגו בדרך האמצע בין שתי האסכולות נראה בעתיד הקרוב.
 

===================================================================================================
 

1
ראו מאמרים של זהר ברניר ושאול וייסמן, מקרקעין וערכם מס' קכ"ו (123) דצמבר 2001 עמ' 55 ומס' ק"ז (107) יולי 1992, עמ' 27
2 החלטה מס' חל/85041/11, הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון נ' הדסה כהן, לא פורסם.
3 החלטה בערר מס' רה/85036/09 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת השרון נ' שנפלד, פורסמה בנבו.

4 כדי שיהיה ניתן להתייחס לשווי הנובע מנוהג שהוכח במצב קודם, יש לבחון האם הנוהג עולה בקנה אחד עם הפרשנות הנכונה לתכניות במצב קודם (חוקיות הנוהג).
5 בשל העובדה כי שווי אקווי' לתכנית הינו קבוע, הפחתת/תוספת שווי לנוהג לתכנית ב - %p גוררת הפחתת/תוספת לשווי למ"ר אקוויוולנטי ב – %p, בהתאמה.
6 בהתאם לסעיף 9 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה.
7 כל תאריך מאוחר לתיקון 7 בדוגמה, או היום – מועד קריאת המאמר.
8 סיכום ההשבחה לתיקונים 4, 4ד', 8 ו-7.
9 סיכום ההשבחה החדשה, בקיזוז שווי לנוהג, לתיקונים 4, 4ד', 8 ו-7.
10 סיכום ההפחתה/תוספת ההשבחה לנוהג לתיקונים 4, 4ד', 8 ו-7.
11 י.פ. 3791 מיום 19.08.1990.

12 נוהג של הוועדה המקומית להתיר בניית מרפסות.
13 בהתאם לאסכולה החדשה, כאמור.
14 ראה טור 6 שורת תיקון 7 בטבלה.
15 ראה טור 6 שורות תיקונים 4, 4ד' ו – 8 בטבלה.
16 כאמור, בשל העובדה כי שווי אקווי' לתכנית הינו קבוע, הפחתת הפרמיה לנוהג לתכנית ב-p% גורר הפחתת לשווי למ"ר אקוויוולנטי ב–%פ.
17 פעם ראשונה שולם היטל השבחה, עבור שווי הנוהג לתיקונים 4, 4ד' ו–8, ע"י המוכר ופעם שנייה ישולם ההיטל לשווי הנוהג ע"י הקונה בתיקון 7.

18 01/07/1975.
19 במקרה זה תכנית המתאר ח – 1 ותיקון 1 שלה.
20 במקרה זה תיקון 7.
21 במקרה זה תיקונים 4, 4ד' ו – 8.
22 הכוונה שאין לבחון רק השפעתו של הנוהג שהיה קיים בתכנית האחרונה, במקרה שלנו במועד אישור תיקון 7, על התכניות הקודמות.